Zagospodarowanie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego w Polsce w świetle nowych uregulowań prawnych (część 1.)

W artykule omówiono efektywność zagospodarowania ZSEE w świetle uregulowań prawnych dotychczasowych i nowo przyjętych. Ponadto dokonano analizy i oceny zapisów nowej ustawy pod kątem eliminacji nieprawidłowości dotąd funkcjonującego systemu gospodarowania ZSEE.

O nieprawidłowościach na rynku zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego pod rządami znowelizowanej w 2009 r. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym [8] informowano m.in. w raporcie Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową [4], w raporcie „Polityka surowcowa Polski – rzecz o tym, czego nie ma, a jest bardzo potrzebne” [6] i w analizie rynku ZSEE wykonanej przez PwC [5].

Z wymienionych opracowań wynika jednoznacznie, że na rynku tym powstała szara strefa, której udział w rynku z roku na rok wzrasta. Jest to spowodowane lukami prawnymi i nieefektywnym systemem nadzoru.

Przedsiębiorcy działający zgodnie z prawem obowiązującym i uczciwością kupiecką przegrywają walkę z przedsiębiorcami działającymi w szarej strefie. Główną przyczyną nieuczciwej konkurencji są nadużycia i nieprawidłowości związane z wydawaniem fałszywych zaświadczeń o przetworzeniu sprzętu, który nigdy nie został zebrany lub przetworzono go niezgodnie z obowiązującymi standardami. Przedsiębiorcy czekali z nadzieją na nową ustawę, która zgodnie z ich oczekiwaniami wyeliminuje patologie.

W 2013 roku na terytorium Polski wprowadzono łącznie ponad 486 tys. ton sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Osiągnięto poziom zbierania zużytego sprzętu rzędu 172 tys. ton, co w przeliczeniu na jednego mieszkańca wynosi 4,25 kg. Zatem Polska statystycznie wypełniła obowiązki nałożone na nią przez UE, które mówią o konieczności osiągnięcia poziomu zbiórki 4 kg na mieszkańca na rok. Jednak zgodnie z przepisami Dyrektywy 2012/19/WE [3] należy systematycznie zwiększać ten poziom aby już w 2021 roku zbierać i przetwarzać około 11 kg ZSEE na mieszkańca na rok. Termin ten został Polsce odroczony na 2 lata ze względu na brak odpowiedniej infrastruktury i niski poziom odzysku.

Aby wypełniać poziomy, które będą obowiązywać Polskę za kilka lat, należy już podjąć inwestycje w zakresie budowy odpowiedniej infrastruktury. Jeśli jednak system zagospodarowania ZSEE będzie opierał się na szarej strefie, to przedsiębiorcy obarczeni dużym ryzykiem, że strumień odpadów do nich nie trafi, nie rozpoczną inwestycji w tym sektorze.

System gospodarowania ZSEE pod dotychczasowymi uregulowaniami prawnymi

Z raportu PwC [5] wynika, że aż 40% oficjalnie przetworzonych elektrośmieci to tylko recykling na papierze. Dowodem na to są między innymi zalegające w niektórych zakładach przetwarzania hałdy nieprzetworzonego ZSEE, co jest konsekwencją braku skutecznych mechanizmów kontroli ze strony GIOŚ [1,2].

W świetle dostępnych danych podstawowym kryterium oceny efektywności systemu gospodarowania ZSEE jest wskaźnik zebranego zużytego sprzętu mierzony jako iloraz wielkości masy zebranego zużytego sprzętu w danym okresie do wielkości masy wprowadzonego sprzętu w tym samym okresie. Z raportu GIOŚ dotyczącego funkcjonowania systemu gospodarki ZSEE w 2013 roku wynika, że największą masę wprowadzono na rynek w Polsce w grupie Wielkogabarytowe urządzenia gospodarstwa domowego – 247 tys. ton, co stanowi 50,83% łącznej masy.

Jeśli chodzi o zbieranie zużytego sprzętu, to w łącznej masie 171 tys. ton zebranego zużytego sprzętu aż 163 tys. ton to sprzęt z gospodarstw domowych, co stanowi 95,32% łącznej masy, natomiast sprzęt pochodzący z innych źródeł niż gospodarstwa domowe – 8 tys. ton, czyli 4,68% łącznej masy. Również najwięcej zebrano zużytego sprzętu w grupie „Wielkogabarytowe urządzenia gospodarstwa domowego”, tj. około 76 tys. ton, co stanowi 44,44% łącznej masy zebranego zużytego sprzętu. Dane te potwierdzają, że podstawowym źródłem zużytego sprzętu są gospodarstwa domowe, a w masie największy udział ma grupa „Wielkogabarytowe urządzenia gospodarstwa domowego”.

Zakładając, że wielkości charakteryzujące zbiórkę zużytego sprzętu są wiarygodne, to zgodnie z nowymi wymaganiami Unii Europejskiej wobec Polski należy zwiększyć zbiórkę zużytego sprzętu z aktualnych 152 tys. ton do blisko 300 tys. ton w roku 2021 [3]. W interesie Polaków jest, aby zbiórka zużytego sprzętu była rzeczywista, a nie fikcyjna, ponieważ ma to bezpośrednie przełożenie na środowisko naturalne i zdrowie. Brak odpowiedniego systemu zagospodarowania zużytego sprzętu grozi znacznym wzrostem zagrożenia bezpieczeństwa środowiskowego oraz życia i zdrowia obywateli polskich.

Kilka miesięcy przed wejściem w życie zobowiązania do zbierania co najmniej 40% wielkości masy wprowadzanego sprzętu elektrycznego i elektronicznego w Polsce, wskaźnik ten jest o prawie 10% niższy niż przyjęte międzynarodowe zobowiązania. W związku z tym Komisja Europejska może nałożyć na Polskę kary, których wysokość wynieść może od 4,8 tys. euro do około 300 tys. euro dziennie. Zakładając, że Trybunał nałoży na Polskę karę w wysokości 50 tys. euro dziennie, to rok opóźnienia w osiągnięciu założonych poziomów zbierana ZSEE w dyrektywie europejskiej [3] obciąży nasz kraj kwotą około 18 mln euro (około 74 miliony złotych) za każdy rok opóźnienia.

Nasz kraj jest daleki od spełnienia formalnych zobowiązań. Wskaźniki charakteryzujące działanie systemu zagospodarowania ZSEE są zawyżone na skutek wydawania zaświadczeń o przetworzeniu sprzętu, który nigdy nie został zebrany i dostarczony do danego zakładu przetwarzania lub wydano zaświadczenie o przetworzeniu sprzętu, który przetworzono niezgodnie z obowiązującymi normami. Do tych nieprawidłowości należy również zjawisko nieprawidłowego zagospodarowania sprzętu przez tak zwanych „złomiarzy”, którzy pozyskują części metalowe z ZSEE, a pozostawiają części niemetalowe, uwalniając toksyczne substancje i procesy.

Wprowadzenie w nowej ustawie o ZSEE [10] 6 grup sprzętu zużytego zamiast dotychczasowych 10 grup, ma przeciwdziałać zjawisku finansowania zbierania i przetwarzania sprzętu takiego rodzaju, którego przetworzenie jest najtańsze. Wprowadzenie 6 grup powinno zmniejszyć także zakres szarej strefy i spowodować, że system zbiórki i raportowania o przetwarzaniu będzie bardziej przejrzysty. Aktualnie przykładem w grupie 1 są pralki i lodówki, zatem zgodnie z celem gospodarczym organizacje odzysku ZSEE, aby maksymalizować zyski z działalności, nie finansują zbiórki i przetwarzania lodówek, których proces przetwarzania jest drogi i wymaga specjalistycznej technologii, ale - aby spełnić nałożone na nie obowiązki w zakresie przetwarzania w tej grupie - rozliczają je poprzez finansowanie przetwarzania pralek o znacznie niższych kosztach przetwarzania.

W celu ukrócenia takich praktyk organizacji odzysku ZSEE, proponowano w dyskusjach nad nową ustawą [10], aby organizacje odzysku były organizacjami not for profit, czyli wypracowany zysk przeznaczały na wprowadzanie nowych technologii przetwarzania zużytego sprzętu, a nie na wypłacanie dywidend akcjonariuszom, jednak w nowej ustawie nie zostały te postulaty uwzględnione. Natomiast postawiono na ulepszenie monitoringu i kontroli podmiotów działających na rynku ZSEE oraz stworzenie minimalnych standardów jakości dla zbieranego i przetwarzanego sprzętu.

Aby zwiększyć skuteczność zbierania i przetwarzania elektroodpadów, należałoby wprowadzić takie rozwiązania, które ekonomicznie zmotywowałyby do działania wszystkie podmioty działające na rynku ZSEE, a tak nie jest obecnie, co sprzyja niewiarygodnej sprawozdawczości i formalistycznej efektywności.

Podstawowym źródłem finansowania działalności zakładów przetwarzania są kwoty przekazywane od organizacji odzysku ze środków im należnych, które są wpłacane przez wprowadzających SEE w ramach tzw. Kosztów Gospodarowania Odpadami (KGO). Zwiększenie faktycznej masy zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego przeznaczonego do przetwarzania powinno skutkować zwiększeniem przychodów zakładów przetwarzania uzyskanych z tytułu sprzedaży odzyskanych z ZSEE surowców wtórnych i tym samym kwota środków otrzymywanych z organizacji odzysku z KGO mogłaby być znacznie mniejsza, co przełożyłoby się na znaczne zmniejszenie kosztów gospodarowania ZSEE w skali całej gospodarki.

Zakłady przetwarzania pełnią podstawową działalność w systemie zagospodarowania ZSEE, ponieważ fizycznie przerabiają zużyty sprzęt i wystawiają dokumenty potwierdzające wypełnienie obowiązków nałożonych na wprowadzającego sprzęt zapisami ustawy o zagospodarowaniu ZSEE. Na podstawie tych dokumentów są one finansowane przez organizacje odzysku.

Zatem zakłady przetwarzania powinny oprzeć swoje podstawowe źródła przychodów nie na sfałszowanej dokumentacji, ale na wykorzystaniu nowoczesnych instalacji, umożliwiających odzyskanie frakcji z ZSEE, które mogą sprzedać.

Aby usprawnić system zagospodarowania ZSEE, w pierwszej kolejności należy wprowadzić takie narzędzia oddziaływania związane ze zbiórką ZSEE, które doprowadziłyby, aby sprzęt ten nie trafiał na złomowiska tylko do zakładów przetwarzania, wymuszając zwiększenie ich mocy przetwórczych i rzeczywiste prawidłowe odzyskiwanie poszczególnych frakcji oraz faktyczne unieszkodliwianie niebezpiecznych substancji znajdujących się w sprzęcie. Na rysunku 1. przedstawiono, jak w obecnie funkcjonującym systemie zagospodarowania ZSEE na podstawie ustawy o ZSEE z roku 2005 [8] zagospodarowany jest zużyty sprzęt AGD.

Koszty gospodarowania odpadami KGO to uwidaczniana nabywcom część ceny sprzętu, informująca o kosztach zbierania, przetwarzania, odzysku, w tym recyklingu i unieszkodliwiania zużytego sprzętu. Są one podstawowym źródłem finansowania systemu gospodarowania ZSEE.

Podmioty żywotnie zainteresowane legalizacją zagospodarowania tego sprzętu podnosiły, że w dotychczas obowiązującej ustawie [8] głównie obciążone kosztami zbierania i przetwarzania ZSEE są wprowadzający ten sprzęt na rynek, co nie zapewnia efektywnego zagospodarowania tego sprzętu.

Proponowano ustanowienie depozytu, który uiszczany byłby przez nabywającego nowy sprzęt pod warunkiem, że przy zakupie nie zwraca on zużytego sprzętu z tej samej grupy, z której zakupił nowy sprzęt.

Praktycznie chodziło głównie o sprzęt wielkogabarytowy, np. lodówki, pralki, kuchenki, zmywarki, zatem depozyt powinien dotyczyć sprzętu działającego na zasadzie wymiany temperatury przeznaczonego dla gospodarstw domowych oraz ekranów, monitorów i sprzętu, zawierającego ekrany o powierzchni większej niż 100 cm².

Sprzedawca nowego SEE z wymienionych grup zobowiązany byłby do pobierania depozytu podczas jego sprzedaży.

Sprzedawca nie pobierałby depozytu, jeśli przy dostawie nowego sprzętu kupujący oddałby w zamian zużyty sprzęt tej samej grupy i rodzaju bądź zwracałby pobrany depozyt, gdyby nabywca nowego sprzętu w terminie do 30 dni od zakupu oddał zużyty kompletny sprzęt. Po okresie 30 dni nabywca nie byłby uprawniony do zwrotu depozytu w miejscu sprzedaży, ale gdyby oddał zużyty kompletny sprzęt bezpośrednio do zakładu przetwarzania, mógłby uzyskać zwrot depozytu w miejscu odbioru tego sprzętu. Depozyt nie powinien dotyczyć sprzętu takiego rodzaju jak, np.: toster, suszarka do włosów, komputer, DVD itp.

Kwoty, które nie zostałyby zwrócone depozytariuszom – nabywcom nowego sprzętu, powinny być przeznaczone na pokrycie ponoszonych przez sprzedawców detalicznych kosztów związanych z elektrośmieciami oraz na finansowanie podmiotów kontrolujących prawidłowe działanie systemu gospodarowania ZSEE.

Objęcie depozytem zwrotnym sprzętu o największej masie z grupy 1 zapewniłoby wykonanie zobowiązań Polski nałożonych dyrektywą UE, bo to ta właśnie grupa stanowi około 50% masy sprzętu nowego wprowadzanego na rynek krajowy.

Oczywiście, korzystne byłoby wprowadzenie depozytu na pozostały sprzęt z pozostałych grup zużytego sprzętu. System depozytu byłby systemem motywującym do oddania, zebrania i przekazania do właściwych zakładów przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego w czasie, kiedy nabywca nowego sprzętu zastępuje zużyty stary kompletny sprzęt. W ten sposób uszczelniono by proces zbierania ZSEE, w którym aktualnie w większości sprzęt trafia jako niekompletny do punktu skupu złomu.

Argumentami, które były podnoszone przeciwko wprowadzeniu systemu depozytu, są przede wszystkim traktowanie depozytu jako nowego podatku obciążającego konsumentów oraz podwyższenie ceny nowego sprzętu o kilkanaście procent.

Przeprowadzone symulacje wykazały, że depozyt obciążałby jedynie około 12% wszystkich nabywców i stanowiłby około 1,5% ceny nowego sprzętu, więc podwyżki cen sprzętu nie należało się obawiać, tym bardziej że wartość roczna rynku dużego AGD w Polsce to ponad 4 miliardy złotych, podczas gdy łączne koszty depozytu to około 10 mln złotych, a więc zaledwie 0,25% ich wartości [7].

W skali kraju wprowadzenie systemu depozytu spowodowałoby, że obciążenie obywateli w Polsce kosztami zbierania i przetwarzania sprzętu uległoby znacznemu obniżeniu. Obywatele ponieśliby co prawda dodatkowe opłaty tytułem depozytu około 10 mln złotych, ale za darmo pozbyliby się elektroodpadu z domu, za co do tej pory muszą płacić.

Konsumenci w ciągu roku pozbywają się około 3,5 mln sztuk zużytych urządzeń, tylko 30% oddają poprzez kanały bezpłatne, takie jak zbiórki organizowane przez gminy. Za możliwość pozbycia się pozostałych 2,45 mln sztuk sprzętu są ponoszone koszty roczne w łącznej kwocie około 75–90 mln złotych, natomiast depozyt wynosiłby tylko około 10 mln złotych.

Obecnie system zbierania i przetwarzania ZSEE kosztuje konsumentów około 100 mln złotych rocznie, a przez ostatnie siedem lat wydano około miliard złotych i to pomimo znacznie zaniżonych kosztówdzięki funkcjonowaniu szarej strefy (około 50%) [4, 5, 7].

Do roku 2021 w Polsce należy dwukrotnie zwiększyć masę zbieranego zużytego sprzętu, co będzie skutkowało dla konsumentów przy braku wprowadzenia systemu depozytowego za cztery–pięć lat aż czterokrotnym wzrostem rocznych kosztów zbierania i przetwarzania ZSEE, czyli do poziomu 400–500 mln złotych. Zestawienie wartości tych kosztów z depozytem wynoszącym rocznie około 10 mln jednoznacznie przemawia za wprowadzeniem depozytu.

Sprzedawca nowego sprzętu będzie musiał przekazać zużyty sprzęt wyłącznie do wyspecjalizowanych zakładów przetwarzania, posiadających decyzje zezwalające na jego przetwarzanie. Z obowiązkiem przekazania tego sprzętu sprzedawca uzyska przychody od zakładów przetwarzania za każdą dostarczoną kompletną sztukę zużytego sprzętu.

System depozytu również uprościłby i ułatwił kontrolę gospodarowania ZSEE przez odpowiednie służby państwowe.

Wynika stąd, że Polska koniecznie musi wprowadzić do swojego systemu prawnego uregulowania umożliwiające zwalczanie patologii występujących pod rządami ustawy o gospodarowaniu ZSEE z roku 2005 [8], będącej implementacją do prawa polskiego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/96/WE z dnia 27 stycznia 2003 r.

System gospodarowania ZSEE w świetle nowych uregulowań prawnych

W 2012 roku dyrektywa 2002/96/WE została uchylona na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/19/WE z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (WEEE) [3].

Przepisy nowej dyrektywy wprowadziły istotne zmiany na rynku zużytego sprzętu w poszczególnych państwach członkowskich Unii Europejskiej, w tym w Polsce. W dniu 14 lutego 2014 r. upłynął termin jej implementacji do prawodawstwa polskiego. W związku z tym konieczne stało się dostosowanie krajowych aktów prawnych do obowiązującej obecnie dyrektywy.

Ustawa o ZSEE z dnia 29 lipca 2005 r. była wielokrotnie zmieniana i w celu zapewnienia jednoznaczności zapisów w procesie jej stosowania postanowiono opracować projekt nowej ustawy w przedmiotowym zakresie.

10 lipca 2015 r. Sejm uchwalił nową ustawę o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym [10]. Aktem tym uregulowano wymagania, jakie musi spełniać sprzęt elektryczny i elektroniczny wprowadzany na rynek polski, oraz zasady postępowania ze zużytym sprzętem, zapewniające bezpieczeństwo zdrowia i życia ludzi oraz ochronę środowiska.

Nowa ustawa [10] wprowadza zmiany wynikające z dyrektywy 2012/19/UE [3], dotyczące zakresu stosowania przepisów ustawy, grup sprzętu, które podlegają przepisom, obowiązków wprowadzających sprzęt i prowadzących zakłady przetwarzania, poziomów zbierania, odzysku i recyklingu zużytego sprzętu, prowadzenia przez GIOŚ rejestru przedsiębiorców, przemieszczania zużytego sprzętu, finansowania oraz dodatkowe rozwiązania w zakresie monitorowania przepływu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zaczynając od zbierającego sprzęt, a kończąc na prowadzącym recykling tego rodzaju odpadów.

Przepisy nowej ustawy o ZSEE z dnia 10 lipca 2015 roku [10] dotyczą:

• wprowadzających sprzęt elektryczny i elektroniczny do obrotu,
• dystrybutorów, udostępniających na rynku wyłącznie sprzęt wprowadzony do obrotu przez wprowadzających sprzęt lub od producenta, który wyznaczył autoryzowanego przedstawiciela,
• autoryzowanych przedstawicieli wyznaczonych przez producentów mających siedziby na terytorium innego niż Polska państwa członkowskiego UE,
• zbierających ZSEE,
• prowadzących punkty serwisowe sprzętu, czyli prowadzących działalność związaną z naprawą sprzętu,
• prowadzących zakłady przetwarzania,
• prowadzących działalność w zakresie recyklingu,
• prowadzących działalność inną niż recykling procesów odzysku,
• organizacji odzysku sprzętu elektrycznego i elektronicznego,
• posiadaczy używanego sprzętu organizujących jego przewóz,
• organów administracji państwowej, np. WIOŚ, GIOŚ, Inspekcji Handlowej, ministra do spraw środowiska, urzędów marszałkowskich.

Literatura

1. G. Dąbrowska-Kauf, Efektywność zagospodarowania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (część 1.), „elektro. info” 3/2014.
2. G. Dąbrowska-Kauf, Efektywność zagospodarowania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (część 2.), „elektro.info” 5/2014.
3. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/19/UE z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (WEEE) DzUrz. UE L 197/38.
4. Raport, Najważniejsze wydarzenia na rynku zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (ZSEE) w okresie ostatnich dwunastu miesięcy, IBnGR, Warszawa, marzec 2010 r. (aktualizacja maj 2011 r.).
5. Raport, rynku ZSEE, PwC, Warszawa, kwiecień 2014 r.
6. Raport pod red. J. Hausnera, Polityka surowcowa Polski, Fundacja GAP, Kraków, marzec 2015 r.
7. Raport pod red. A. Surdeja, O skutecznym zagospodarowaniu elektroodpadów, Centrum im. Adama Smitha, Warszawa, maj 2015 r.
8. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym (DzU z 2013 r., poz. 1155, z późn. zm.).
9. Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (DzU z 2013 r., poz. 21, z późn. zm.).
10. Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym (Tekst ustawy przekazany do Senatu zgodnie z art. 52 regulaminu Sejmu).

Chcesz być na bieżąco? Zapisz się do naszego newslettera!