„Projekt budowlany” formalizmem czy projektem?

Na wstępie wyjaśnię charakter niniejszego artykułu. Założony temat można omawiać szczegółowo, ale wyjdzie z tego tekst bardzo obszerny i trudny w odbiorze. Można też wskazać charakterystyczne przykłady i wątpliwości, a następnie wyprowadzić z nich wnioski. Wybrałem ten drugi sposób.

Ponieważ zawodowo zajmowałem się liniami wysokiego napięcia, to za przykład do rozważań przyjąłem projekt takiego obiektu. W zasadzie urządzenia elektryczne i elektroenergetyczne występują powszechnie jako instalacyjne elementy obiektów budowlanych, samodzielnie nie wymagając pozwolenia na budowę. Lecz gdy nieodłączną ich częścią zaczynają być fundamenty i konstrukcje, urządzenia te stają się elementem projektu budowanego. Natomiast napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia najczęściej jest wyodrębnioną budowlą, obiektem budowlanym wymagającym samodzielnego pozwolenia na budowę, a zatem również własnego projektu budowlanego.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ulegało zmianom, lecz nie miały one wpływu na kształt projektu budowlanego linii aż do chwili, gdy w 2020 r. znowelizowano ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej Ustawa), m.in. odnośnie zakresu i treści projektu budowlanego, co dokładniej przedstawiono w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (dalej Rozporządzenie).

Do momentu ostatniej zmiany wszystkie elementy projektu linii musiały być zawarte w projekcie budowlanym, co obszernie opisałem w 2012 r. . Tymi elementami są: fundamenty konstrukcji wsporczych, same konstrukcje, izolacja z osprzętem, przewody fazowe i odgromowe oraz uziemienia.

Obecnie załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę linii jest projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany (art. 33 ust. 2 pkt 1 Ustawy). Trzecia część projektu budowlanego – projekt techniczny – nie jest zatwierdzana przez organ wydający pozwolenie na budowę. Natomiast tylko ta część trafia do organu z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, wraz z oświadczeniem kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym (art. 57 ust. 1 Ustawy). Do konsekwencji formalnego podziału projektu budowlanego na ww. części będę nawiązywał, bo to bardzo znacząca zmiana. Tutaj dla porównania przypomnę, że dotychczas projekt budowlany w całości podlegał zatwierdzeniu przez organ, opieczętowanie czyniło go kluczowym dokumentem budowy, a na końcu podpis kierownika budowy przeobrażał całość projektu budowlanego w projekt powykonawczy. Sądzę, że podstaw tej zmiany trzeba szukać w dążeniu do uporządkowania odwiecznego dzielenia wszystkich projektów na budowlane i wykonawcze, podziału funkcjonującego w praktyce choć nieusankcjonowanego zapisami Ustawy. Do tej kwestii też powrócę.

Zatrzymam się chwilę na problemie nieistotnych odstępstw od projektu budowlanego, bo w trakcie budowy mamy z nimi do czynienia najczęściej. Z art. 36a ust. 6 Ustawy wynika, że odpowiednie informacje i rysunki dotyczące odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu bądź projektu architektoniczno-budowlanego projektant ma obowiązek umieścić w projekcie zagospodarowania działki lub terenu albo w projekcie architektoniczno-budowlanym. Art. 57 ust. 1 pkt 1a) Ustawy stanowi, że załącznikiem do zawiadomienia o zakończeniu budowy jest wyłącznie projekt techniczny. Powinien on uwzględniać zmiany spowodowane odstępstwami nieistotnymi, o których mowa w art. 36b ust. 2 Ustawy, a ten potwierdza, że mowa tu tylko o zmianach w projekcie technicznym. Z zestawienia przedstawionych postanowień widać, że do organu nie trafią informacje o zaistniałych w trakcie budowy zmianach nieistotnych, jeśli te dotyczyły projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego. Trudno się doszukać przyczyny i celu tej zmiany.

Ustawa stanowi, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu, stopnia skomplikowania robót budowlanych. Temu przyklaśnie każdy inżynier budownictwa. Ale już pierwsza próba wyszukania korelacji elementów projektu obiektu liniowego (wspomnianej linii napowietrznej wysokiego napięcia) z treścią Rozporządzenia kończy się pytaniem, jak te elementy wpasować do poszczególnych części projektu budowlanego. Dzieje się tak dlatego, bo obowiązujące rozporządzenie sprawia wrażenie napisanego wyłącznie dla obiektów kubaturowych, ze szczególnymi rozszerzeniami dotyczącymi budynków, w tym mieszkalnych. Są co prawda odnośniki dla obiektów liniowych, w sumie aż trzy, lecz sformułowane tak, że już same w sobie generują kłopoty interpretacyjne. Stąd i z wielu innych spostrzeżeń biorą się wątpliwości. Czy pozostała część Rozporządzenia obiektów liniowych nie dotyczy? A jeśli dotyczy, to w jakim zakresie i w której części? Czy projektant samodzielnie może ograniczyć zakres projektu budowlanego tylko do wybranych przez siebie wymogów Rozporządzenia, tych de facto dotyczących linii? Czy interpretacja organu będzie zbieżna z interpretacją tych zapisów przez projektanta? I najważniejsze: czy projekt linii wykonany wg aktualnych wymogów zadowoli inwestora i wykonawcę? Spróbujmy zatem kolejno poszukać odpowiedzi.

Sygnalizowane niejasności interpretacyjne odnośników dotyczących obiektów liniowych ilustruje zestawienie § 15 ust. 2 i § 24 ust. 1 Rozporządzenia oraz fakt, że rozdział 3 „Projekt architektoniczno-budowlany” de facto nie zawiera odniesień do obiektów liniowych, w odróżnieniu od pozostałych części projektu budowlanego. Literalnie co prawda odnosi się do obiektów budowlanych innych niż budynki w § 21 pkt 2, lecz mowa tam o: a) rzutach wszystkich charakterystycznych poziomów, b) charakterystycznych przekrojach, c) widokach, z których tylko litera b) to pojęcie potencjalnie wiążące się z liniami. Ponieważ wymienione zapisy Rozporządzenia uszczegóławia oczekiwanie, że te elementy mają zawierać określenie graficzne lub opisowe wyrobów wykończeniowych i kolorystyki, więc wymogi tak doprecyzowane nie pasują do projektu linii.

Fundamentalną częścią projektu są rysunki profili podłużnych całej długości linii oraz rysunki profili poprzecznych. Te ostatnie dotyczą miejsc krzyżowań dróg, torów kolejowych itp. Poprzednio wszystkie profile jednoznacznie były integralną częścią projektu budowlanego. Aktualnie wspomniany § 15 ust. 2 w czternastu punktach informuje, co ma określać część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu (linia przebiega przez wiele działek, stąd w nazwie tej części projektu budowlanego pomijam wyraz „działki” zarówno tutaj i w dalszej części artykułu), a tylko jeden, 14, literalnie dotyczy linii. Według punktu nr 14 właśnie w tej części projektu budowlanego należy określić położenie sytuacyjno-wysokościowe w przypadku obiektów liniowych. Wydawać by się mogło, że chodzi właśnie o profile podłużne, one bowiem przedstawiają usytuowanie w terenie i wysokość zawieszenia przewodów fazowych. Ale § 24 ust. 1 rozszerza zakres informacji oczekiwanych na profilach, z czego wynika, że profile podłużne powinny się znaleźć w części rysunkowej projektu technicznego. Ich obecność w projekcie technicznym potwierdzają podpunkty a) oraz b) i końcowa treść tego ustępu. Więc może i tu i tu jest miejsce umieszczenia profili? To problem również objętościowy: 50 km linii to 50 m długości wydruku profilu podłużnego w skali 1:1000. Było by dwa razy mniej, bo wieloletnia praktyka biur projektowych wykazała, że dla profili podłużnych linii najwłaściwszą skalą jest 1:200/2000, ale § 9 ust. 5 Rozporządzenia w projekcie zagospodarowania działki lub terenu na to nie pozwala. To był tylko jeden ze szczegółowych przykładów niejasności, jak wpasować elementy linii do poszczególnych części projektu budowlanego. Odnośnie pozostałych szczegółowych dylematów, szczególnie dotyczących ochrony środowiska, dla przejrzystości artykułu tylko sygnalizuję, że występują i są poważne.

Niejasnościami dotyczącymi całego Rozporządzenia są wymienione już wątpliwości, które z wymagań pozostają właściwe dla linii, jeśli nie jest to literalnie wskazane. Pamiętajmy przy tym, że pominięcie któregoś punktu może być uznane przez organ za brak wymagający uzupełnienia, co oddali rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Może jakimś sposobem będzie przepisanie całej treści Rozporządzenia z adnotacjami, że poszczególne fragmenty nie dotyczą linii? Takie rozwiązanie można np. zastosować dla § 14 pkt 6 Rozporządzenia, wprowadzając zapis, że linia nie wymaga określenia warunków ochrony przeciwpożarowej, w szczególności dróg pożarowych oraz przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę. Ale już podobne wybrnięcie np. z wymogu § 15 ust. 2 pkt 2 i 3 Rozporządzenia może być w przypadku linii niemożliwe albo bardzo poważnie utrudnione. Punkty 2 i 3 stanowią bowiem, że: część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu ma określić granice terenu objętego projektem, a na tym terenie ma określić usytuowanie i obrys istniejących (…) obiektów budowlanych wraz z określeniem sposobu ich użytkowania, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów, liczbę kondygnacji, (…), wymiary oraz odległości od granicy terenu, wzajemne odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych w zakresie niezbędnym do sprawdzenia zgodności wymiarów i odległości z przepisami. Przedstawione oczekiwanie może być co najmniej trudne do zrealizowania mając na uwadze, że linia 110 kV o długości 50 km to teren 100 ha lub większy. Ponieważ inwestor linii nie jest właścicielem terenu i znajdujących się na nim obiektów, a jedynie nabywa prawo do przeprowadzenia tamtędy linii, więc pełne zrealizowanie tego wymogu może być niemożliwe. Zatem w przypadku linii pomysł z przepisaniem do projektu całej treści Rozporządzenia jest nietrafiony, bo zamieszczanie większości tych i innych wymaganych informacji może być niewykonalne albo jest w dużej mierze niepotrzebne, wręcz zbędne.

Z punktu widzenia projektu linii jest to problem kluczowy dlatego, że Rozporządzenie tak sformułowano, iż wprowadzając w wielu miejscach dodatkowe wymagania do spełnienia w przypadku np. budynku, jednocześnie nigdzie nie postanowiono, że od którychkolwiek postanowień można odstąpić w przypadku jeśli ich tematyka w przedmiotowym projekcie nie występuje. Ustawa dopuszcza odstąpienia, lecz wyłącznie opisane w art. 34 ust. 3a oraz 3b, potwierdzając w ten sposób, że od pozostałych postanowień, również zawartych w Rozporządzeniu, odstępstw nie ma. Musimy tutaj pamiętać, że organ pozostaje literalnie zobligowany treścią art. 35 ust. 1 pkt 3 Ustawy, by zweryfikować kompletność projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Organ musi zatem wymagać całości informacji opisanych w § 15 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz wszelkich innych wymienionych w Rozporządzeniu. Musi również dlatego, że nie może wykluczyć ewentualnej kontroli zarządczej bądź potencjalnego zarzutu wniesionego przez niechętnego inwestycji właściciela gruntu objętego terenem projektu. Z powyższego wynika, że Ustawa i Rozporządzenie dopuszczają, by zakres projektu budowlanego uwzględnił specyfikę i charakter obiektu oraz stopień skomplikowania robót budowlanych, lecz nie poprzez pominięcie któregokolwiek punktu.

Jak jesteśmy przy pominięciach, to należy zauważyć brak ustawowego wymogu sprawdzania przez organ kompletności projektu technicznego, trzeciej części projektu budowlanego, tak szczegółowo opisanej w Rozporządzeniu. Trafia ona do organu dopiero po wybudowaniu obiektu, zatem ta część projektu budowlanego de facto nie podlega obowiązkowej weryfikacji kompletności. Zauważmy przy tym, że zgodnie z obecnym podziałem projektu budowlanego opisane powyżej problemy z umiejscowieniem profili podłużnych linii nie będą znane organowi do chwili zakończenia budowy. Można sobie co prawda wyobrazić, że organ przed przyjęciem zawiadomienia o zakończeniu budowy sprawdzi kompletność projektu technicznego w zakresie jego zgodności z wymogami Rozporządzenia. Zastanawia, co może nastąpić po stwierdzeniu tam braków, bo przytaczane przepisy nic o tym nie mówią.

Poważną przeszkodą formalną dla linii mogą się również stać zapisy § 14 pkt 2 Rozporządzenia czytane razem z art. 35 ust. 5 pkt 3 Ustawy. We wspomnianym miejscu Rozporządzenie wymaga zamieszczenia w części opisowej projektu zagospodarowania terenu informacji o znajdujących się na nim obiektach budowlanych przeznaczonych do rozbiórki, natomiast art. 35 ust. 5 pkt 3 Ustawy informuje, że organ odmawia wydania pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. Pamiętajmy przy tym, że inwestor linii nie jest właścicielem terenu i wszystkich znajdujących się na nim obiektów. Rozwiązaniem dla przeszkody „rozbiórkowej” zapewne będzie zmiana trasy projektowanej linii, by problem ominąć, ale chyba nie o to chodziło autorom nowelizacji.

Na potrzeby tego artykułu załóżmy, że udało się projektantowi linii objąć projektem budowlanym co najmniej wymienione w przepisach wymagania, uzyskując pozwolenie na budowę. Teraz zobaczmy, czy nowa forma projektu budowlanego linii zadowala inwestorów wcześniej oczekujących jednocześnie osobnego projektu wykonawczego.

Podział projektu linii na budowlany i wykonawczy pozostawał niedoprecyzowany przez lata. Ponadto niezrozumiałe wydawało się dotychczasowe stanowisko inwestorów polegające na oczekiwaniu od projektantów, by dzielić dokumentację projektową linii na część budowlaną i wykonawczą, gdy obiekt był zamawiany pod klucz, tj. w trybie „zaprojektuj i wybuduj”. W tym trybie inwestorowi nie był potrzebny projekt wykonawczy linii, bo wybudowanie zamawiał w pakiecie z zaprojektowaniem.

Omawiane tutaj zmiany w Ustawie, a następnie w Rozporządzeniu, poszły zapewne w kierunku, by ostatecznie uporządkować dzielenie projektu budowlanego na części, słusznie nie wprowadzając do swoich postanowień pojęcia „projekt wykonawczy”, bo ono nadal pozostaje definiowane ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych i wydanym na jej podstawie rozporządzeniem z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego. Tam projekt wykonawczy pozostaje dokumentem wymaganym w przetargu na wybudowanie przedsięwzięcia.

Tym bardziej zaskakujące było spostrzeżenie w bieżących zamówieniach publicznych , wszczętych w rok od opublikowania omawianych zmian, że inwestorzy w postępowaniach „zaprojektuj i wybuduj linię” nadal oczekują od oferentów, by dokumentacja projektowa oprócz projektu budowlanego obejmowała szczegółowo specyfikowany projekt wykonawczy obejmujący wszystkie elementy linii. Właśnie ta sytuacja skłoniła mnie do przyjrzenia się obecnym zapisom Ustawy i Rozporządzenia pod kątem zakresu projektu budowlanego, tutaj linii wysokiego napięcia. Dokładniej, chodziło o sprawdzenie, czy wymagania obecnych przepisów obejmują projektem budowlanym wszystkie elementy projektu linii w sposób zadowalający inwestora, czy też „pozostaje coś” dla tzw. projektu wykonawczego. Chodziło również o przegląd, jak nowelizacja funkcjonuje w przypadku, gdy Ustawa dla wydania pozwolenia na budowę wymaga od inwestora dostarczenia tylko części projektu budowlanego, lecz opracowanej dokładnie wg postanowień Rozporządzenia, nie inaczej, pod rygorem odmowy, no i co z pozostałą częścią – projektem technicznym.

Z aktualnych zapytań ofertowych na projekt i wykonanie linii wynika, że do poprawnego wybudowania, a następnie eksploatacji obiektu, inwestorom potrzebne jest indywidualne, jednolite i spójne opracowanie projektowe uporządkowane tak, by obejmowało tylko te elementy których potrzeba opisania w projekcie wynika ze specyfiki linii. Jedynym kłopotem pozostaje dwuznaczność pojęciowa nazwy, tj. że takie opracowanie zwyczajowo jest nazywane projektem wykonawczym. Być może nazwa bierze się stąd, że właśnie tak wykonany, inżynierski dokument, podpisany przez kierownika budowy, w pełni i zgodnie z potrzebami inwestora opisuje wybudowaną linię. Sądzę, że takim opracowaniem nadal nie jest projekt budowlany w kształcie opisanym Ustawą i Rozporządzeniem, skoro inwestorzy ponadto zamawiają „lepszy” projekt.

Przepisy prawa budowlanego powinny być jasne i czytelne dla uprawnionego inżyniera budownictwa konkretnej branży. Wszak już każdy majsterkowicz wie, że narzędzie do wszystkiego jest w zasadzie do niczego. Pamiętajmy jednak, że Prawo budowlane jest fragmentem całości przepisów, więc z konieczności odzwierciedla ogólny stan prawa okołobudowlanego.

W artykule spróbowałem ukazać, jak kłopotliwe staje się ujednolicanie projektów wszelkich branż budownictwa i kodyfikowanie tego scalania w jednoczęściowej ustawie. Rozwijanie postanowień Ustawy w podobnie uogólnionym Rozporządzeniu to nadal ślepa uliczka. Wobec różnorodności projektów redagowanie zapisów w sposób realizowany przez prawników to tutaj grzech pierworodny. Moim zdaniem prawnicy powinni wyłącznie wspierać inżynierów w wyrażeniu zasad wypracowanych w praktyce poszczególnych branż budownictwa.

Jak jest – widzimy.

Od redakcji: Od 1 stycznia 2022 r. obowiązuje Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz.U.2021,poz.2454, w którym posłużono się terminem „projekt wykonawczy”.

Chcesz być na bieżąco? Zapisz się do naszego newslettera!